Fahren für umme: Kostenfreier Nahverkehr ist möglich.
Fahren für umme: Kostenfreier Nahverkehr ist möglich. Das zeigen Erfahrungsberichte aus dem In- und Ausland. Doch politisch spielt dieses Instrument der Umverteilung, das Mobilität für Arme sichert, keine Rolle
Von Claudia Wrobel, Junge Welt, 9.9.2016
327.000 Menschen wurden im Jahr 2015 von Kontrolleuren der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) beim Fahren ohne Fahrschein erwischt. Insgesamt nahm die BVG 7,2 Millionen Euro an Strafzahlungen ein
Der Hartz-IV-Regelsatz sieht für Mobilität, also Ausgaben für Nahverkehr, ein Fahrrad oder Benzinkosten, monatlich gerade mal 25,45 Euro vor. Damit kommt man nicht einmal in der Stadt besonders weit, in Regionen ohne einen gut ausgebauten öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) ist man mit einem solchen Budget weitgehend von der Welt abgeschnitten. In Berlin kostet beispielsweise die Monatskarte für Bezieher von Arbeitslosengeld II 36 Euro. Da öffentliche Teilhabe nicht erst beim Theaterbesuch anfängt, sondern bereits bei der Möglichkeit, sich räumlich bewegen zu können, werden Menschen, die Sozialleistungen beziehen, also auch an dieser Stelle systematisch benachteiligt und ausgeschlossen.
Kein Wahlkampfthema
Dabei ginge es deutlich inklusiver: Mit einem Nahverkehr, der den Nutzer nichts kostet. Als die noch relativ junge Piratenpartei 2013 mit einer solchen Forderung in den Bundestagswahlkampf zog, nahm die Diskussion über das Für und Wider eines kostenlosen oder alternativ finanzierten ÖPNV in Deutschland kurzzeitig an Fahrt auf. Seitdem ist sie wieder eingeschlafen. Befürworter der verschiedenen Konzepte existieren zwar in allen Parteien. Eine Partei, die sich offensiv für einen kostenlosen ÖPNV einsetzt, gibt es jenseits der Piraten aber nicht – und die werden auf absehbare Zeit, glaubt man den Umfragen, in der politischen Bedeutungslosigkeit verschwinden. In Berlin finden sich zwar bei den Grünen und den Linken entsprechende Passagen im Parteiprogramm. Im laufenden Wahlkampf für das Abgeordnetenhaus, über dessen Zusammensetzung am 18. September abgestimmt wird, spielt das Thema aber keine Rolle. Bezüglich der großstädtischen Mobilität setzen die Parteien eher auf den Ausbau und die Verbesserung der Radwege. Die Abwesenheit des Themas ist bedauerlich, denn von der Hauptstadt könnte in Sachen kostenloser ÖPNV durchaus eine Signalwirkung auch für andere Kommunen ausgehen. Die Piraten haben bereits im Mai 2015 eine Studie zum fahrscheinlosen ÖPNV für Berlin vorgelegt und in diesem Jahr mit einem Stufenplan für dessen Einführung nachgelegt. Die Studie zeigt ähnlich wie andere etwa für die Städte Aachen, Erfurt und Tübingen vorliegende Machbarkeitsstudien, dass ein kostenloser ÖPNV nicht nur funktionieren, sondern darüber hinaus auch zahlreiche Vorteile für die Kommunen haben kann. Das beweist auch der zeitlich begrenzte Versuch im brandenburgischen Templin, wo von 1997 bis 2003 die kostenlose Nutzung der Busse mögliche war, die durch eine Kurtaxe sowie höhere Steuereinnahmen infolge gestiegener Übernachtungszahlen finanziert wurde.
Fahrscheinlos …
In der Diskussion muss zwischen zwei grundsätzlich verschiedenen Finanzierungsmodellen unterschieden werden, die je nach Region angepasst werden können: In dem einen geht es um den »fahrscheinlosen«, in dem anderen um den – für den Nutzer – »kostenlosen« Nahverkehr.
Beim ersten Modell wird eine Nutzungspauschale von allen Bürgern erhoben, um die Einnahmen zu kompensieren, die sonst durch den Verkauf von Tickets erzielt werden. Dabei ist unerheblich, ob Bus oder Bahn genutzt werden. Da somit der Gesamtbetrag auf deutlich mehr Schultern verteilt wird, sinkt er für den Einzelnutzer. Die Piraten favorisieren dieses Modell. In ihrer Machbarkeitsstudie gehen sie davon aus, dass Kinder und Jugendliche unentgeltlich fahren, Bezieher von Hartz IV, Studierende, Auszubildende und andere Menschen mit geringem Einkommen einen monatlichen Beitrag von 15 Euro und die übrigen Nutzer einen Beitrag von 40 bis 50 Euro leisten müssten; auch Pendler, Touristen, Ladenbesitzer, Unternehmen und Veranstaltungsgäste sollen über unterschiedliche Wege zur Finanzierung herangezogen werden. Zum Vergleich: Ein Monatsticket für den Berliner Tarifbereich AB, also den Innenstadtring, kostet gegenwärtig mehr als 80 Euro, im Abo immer noch 63,41 Euro.
Statt über eine festgesetzte Gebühr könnte eine Nahverkehrsabgabe im Sinne einer Transportsteuer alternativ auch über die Grundsteuer B (die für bebaute oder bebaubare Grundstücke und Gebäude veranschlagte Steuer) erhoben werden. Das wäre sozial wesentlich gerechter, da Menschen mit höherem Einkommen durchschnittlich mehr Wohnraum zur Verfügung haben.
In Frankreich etwa erfolgt die Finanzierung des öffentlichen Verkehrs allgemein über die »Taxe Versement Transport«, eine Unternehmenspauschalsteuer. Diese richtet sich nach der Finanzkraft eines Unternehmens und wird landesweit von Firmen mit mehr als neun Angestellten erhoben. Die Höhe der Abgabe wird von den Kommunen festgelegt. Sie beträgt in Paris 2,6 Prozent der Bruttolohnsumme, in kleineren Gemeinden liegt sie bei 0,55 Prozent. Als in der südfranzösischen Stadt Aubagne 2009 der fahrscheinlose Nahverkehr eingeführt wurde, hob die Kommune diesen Betrag mit Zustimmung der Unternehmen auf 1,05 Prozent an (siehe junge Welt vom 29. Januar 2010). Die stellvertretende Bürgermeisterin Magali Giovannangeli, die Mobilität als ein Grundrecht auffasst, warb für ihre Idee des fahrscheinlosen Nahverkehrs u. a. mit der Parole »Liberté, Egalité, Gratuité« (Freiheit, Gleichheit, Unentgeltlichkeit).
Nach deutschem Recht ist eine solche Nahverkehrsabgabe allerdings problematisch und birgt die Gefahr von Klagen. Wenn alle Menschen, unabhängig von der Nutzung, für die Zurverfügungstellung des ÖPNV aufkommen müssten, begäbe sich eine Kommune gesetzlich auf Neuland. Man kennt ähnliche Konzepte bislang nur, wenn sie privatwirtschaftlich organisiert sind, wie beispielsweise bei den Semestertickets der Studierenden. Die sind deshalb vergleichsweise günstig, weil die Hochschule oder Studierendenvertreter für eine große Nutzergruppe einen langjährigen Vertrag mit einem Verkehrsunternehmen schließen, dieses also sichere und planbare Einnahmen hat. Zusammen mit den Immatrikulationsgebühren müssen Studierende an die Hochschulen, die ein entsprechendes Ticket anbieten, auch die Gebühren für das Ticket überweisen. Diese werden dann gebündelt an das Verkehrsunternehmen weitergeleitet. Bislang sind alle Versuche von Studierenden an verschiedenen Hochschulstandorten, gegen den Zwangsbeitrag für das Semesterticket zu klagen, gescheitert. Da die an einer Hochschule Eingeschriebenen alle paar Jahre über die Modalitäten und die Fortführung des Nutzungsvertrages mit den Verkehrsunternehmen abstimmen, scheint für die Gerichte eine ausreichende demokratische Legitimation zu bestehen.
… oder kostenlos
Im Gegensatz zum fahrscheinlosen ÖPNV-Modell geht man beim kostenlosen davon aus, dass Bus und Bahn ohnehin ein Zuschussgeschäft für die Kommunen sind. Im Bundesdurchschnitt erwirtschaften die Verkehrsbetriebe nur 37 Prozent ihrer Einnahmen aus Ticketverkäufen. Fast zwei Drittel der Kosten werden durch öffentliche Zuschüsse abgedeckt, die sich aus verschiedenen Quellen speisen. Das Modell sieht vor, diese Subventionen zu erhöhen und somit kostenfreie Mobilität zu ermöglichen. Um die Haushalte nicht zu sehr zu belasten, setzen die Gemeinden, die damit bereits Erfahrungen gemacht haben, auf eine Quersubventionierung des ÖPNV, meist zu Lasten des sogenannten Mobilisierten Individualverkehrs (MIV), also Autos, Motorräder usw. In der belgischen Stadt Hasselt in Flandern wurden beispielsweise die Parkgebühren in der Innenstadt stark angehoben, während Busse und Bahnen zwischen 1997 und 2013 für die Bürger kostenfrei waren. Die Einnahmen aus der Parkraumbewirtschaftung wurden direkt für die Kostendeckung des ÖPNV verwendet.
Ein solches Vorgehen hat den Vorteil der Nutzerlenkung: Um die Menschen zum Umstieg vom Auto in Bus und Bahn zu bewegen, wurde nicht nur das eine kostenfrei angeboten, sondern das andere unattraktiver gemacht. Außerdem wurden etliche Innenstadtbereiche für den MIV gleich ganz gesperrt. Solche Anreize sind auch deshalb wichtig, weil Erfahrungsberichte zeigen, dass in den Regionen, die mit einem kostenlosen ÖPNV experimentiert haben, meist nur zwischen zehn und 15 Prozent der ÖPNV-Nutzer vom Auto auf Bus und Bahn umgestiegen sind. Die meisten fuhren vorher mit dem Fahrrad, gingen zu Fuß oder waren auch zuvor bereits mit Bus und Bahn unterwegs, nutzten diese nun aber deutlich öfter. In Hasselt gaben laut einer Erhebung des Verkehrsclubs Deutschland aus dem Jahr 2012 immerhin 22,8 Prozent der Nutzer an, vom Auto auf den ÖPNV umgestiegen zu sein.
Einsparmöglichkeiten
Die Einsparpotentiale, die den Kommunen durch Menschen, die statt des Autos den ÖPNV nutzen, liegen auf der Hand: Weniger Autos bedeuten weniger Stau, der Verkehr fließt also insgesamt flüssiger. Das schont den kommunalen Haushalt, da weniger Mittel für die Instandsetzung der Straßen aufgebracht werden müssen. Außerdem sinken die Unfallzahlen. Die hierdurch eingesparten Kosten lassen sich zwar schwer beziffern, da sie an unterschiedlichen Stellen anfallen (Personalkosten bei der Polizei oder mittelbare Ausgaben der Krankenkassen), sind aber durchaus relevant. Die Gebäudesanierung wird für die Kommunen ebenfalls günstiger, denn weniger Autos bedeuten weniger Abgase und somit eine geringere Schadstoffbelastung. Die Piraten gehen beispielsweise in ihrer Berliner Machbarkeitsstudie davon aus, dass die CO2-, Stickstoffoxid- und Feinstaubemissionen im Falle eines kostenlosen ÖPNV schon nach kurzer Zeit um jeweils rund zehn Prozent sänke, da die Verkehrsbelastung durch den MIV Befragungen zufolge um etwa ein Viertel zurückginge.
Das wiederum erhöht die städtische Lebensqualität: Im belgischen Hasselt, wo der ÖPNV auch nach Aufhebung der Kostenfreiheit immer noch günstig ist und überdurchschnittlich genutzt wird, stieg die Attraktivität der Stadt nach 1997 deutlich. Das geht aus einer Studie zum kostenfreien ÖPNV hervor, die Michael Gramm und Markus Pesch im Auftrag der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung im Jahr 2009 vorstellten. Der Untersuchung zufolge verdreifachte sich die Anzahl der Menschen, die in der Innenstadt arbeiteten, von 1.000 auf mehr als 3.000. Die nahezu PKW-freie Innenstadt wurde zur viertwichtigsten Einkaufsstadt des Landes.1 »Der kostenlose öffentliche Verkehr ist also nicht nur ein Verkehrskonzept, sondern ein politisches Instrument, das in einer angespannten städtebaulichen, ökonomischen und finanziellen Situation eine aussichtsreiche Alternative bieten kann«, schlussfolgert das Fachgebiet Integrierte Verkehrsplanung am Institut für Land- und Seeverkehr der Technischen Universität Berlin in einem Diskussionspapier vom März 2014.2
Problematisch bleibt am Ende trotzdem die Finanzierung, denn in dem Maße, in dem ein kostenloser ÖPNV erfolgreich ist, steigen auch die finanziellen Aufwendungen. In Hasselt entschied sich der Stadtrat 2013 gegen die kostenfreie Nutzung, da den Abgeordneten der Preis dafür mittlerweile zu hoch erschien. Die Fahrgastzahlen waren zwischen 1996 und 2008 von 360.000 auf 4,61 Millionen angestiegen, und das bedeutete für die Kommune die Notwendigkeit, mehr Geld bereitzustellen, um Fahrzeuge anzuschaffen, etwa weil Taktzeiten verdichtet werden mussten. Es kann davon ausgegangen werden, dass der Stadtrat von Hasselt darauf spekulierte, dass die Einwohner den ÖPNV allein schon aus Gewohnheit weiterhin zahlreich nutzen würden, auch wenn Personen ab 21 Jahren seitdem 60 Cent pro Fahrt zahlen müssen.
Mit ihrer Entscheidung hat sich die Stadt allerdings einen Kostenfaktor zurück in den Haushalt geholt, den sie eigentlich schon los war: Denn durch den Verkauf und die Kontrolle von Fahrscheinen erzielt ein Unternehmen nicht nur Einnahmen, sondern es fallen auch Ausgaben an. Zwar sind die Angaben der Verkehrsbetriebe zu diesem Punkt insgesamt lückenhaft, so dass man auf Schätzungen angewiesen ist. Aber die Machbarkeitsstudie der Berliner Piratenpartei geht davon aus, dass allein in der Hauptstadt für Kontrolle und Vertrieb bei den Verkehrsbetrieben Kosten von etwa 50 Millionen Euro jährlich anfallen, darin inbegriffen die Anschaffung und Wartung von Ticketautomaten, Papier, Druckkosten sowie Ausgaben für die Wartung der Fahrscheinkontrollgeräte. Bundesweit kann man nach Angaben des Bundesverbands deutscher Verkehrsunternehmen VDV davon ausgehen, dass der sogenannte Vertriebsaufwand bei etwa acht Prozent der Nettoeinnahmen des Fahrgelds liegt. Noch nicht eingerechnet sind dabei allerdings die Lohnkosten für den Verkauf sowie die Kontrolle der Fahrscheine.
Teure Repression
Ebenfalls unberücksichtigt bleiben – weil diese Ausgaben nicht beim Verkehrsunternehmen liegen, sondern von der Allgemeinheit getragen werden – die Kosten, die entstehen, wenn sogenannte Schwarzfahrer eine Gefängnisstrafe absitzen müssen. Die Berliner Verkehrsgesellschaft erstattet eine Strafanzeige wegen des »Erschleichens von Leistungen«, wenn eine Person innerhalb von zwei Jahren bei Fahrscheinkontrollen dreimal keinen Fahrschein vorweisen kann. Das sogenannte erhöhte Beförderungsentgelt beträgt im Nahverkehr deutschlandweit 60 Euro. Wird ein »Schwarzfahrer« nun vor Gericht gestellt, erwartet ihn zusätzlich eine Geldstrafe, die hinsichtlich der Zahl der Tagessätze (abhängig vom Vorstrafenregister sowie der Sozialprognose) und auch der Höhe (je nach Einkommen) unterschiedlich ausfallen kann. Zahlt jemand diese Geldstrafe, egal aus welchem Grund, nicht, kann er zu einer »Ersatzfreiheitsstrafe« verurteilt werden. Allein in der Justizvollzugsanstalt Plötzensee in Berlin saßen im Dezember vergangenen Jahres 68 der insgesamt 463 Inhaftierten wegen »Erschleichens von Leistungen« ein. Ein Tag Gefängnis kostet das Land Berlin pro Insassen 143,14 Euro.
Ganz abgesehen davon, dass es unsozial und gesellschaftspolitisch unvernünftig ist, Menschen für ihre Armut mit Haftstrafen zu bestrafen, könnten auch diese Kosten im Falle einer kostenfreien oder zumindest fahrscheinlosen Nutzung von Bus und Bahn eingespart werden. Von Folgekosten ganz zu schweigen, treten doch gerade junge Inhaftierte, die wegen relativ geringer Delikte verurteilt werden, später mit größerer Wahrscheinlichkeit wieder strafrechtlich in Erscheinung. Außerdem nehmen auch die Chancen auf eine Anstellung ab, wenn ein Gefängnisaufenthalt im Lebenslauf erklärt werden muss. Auch hierdurch entstehen wieder Folgekosten für die Sozialsysteme und damit für die Allgemeinheit, die allerdings in den existierenden Studien – weil sie zugegebenermaßen sehr abstrakt sind – so gut wie nie berücksichtigt werden.
Das alles sind Kosten, die sich hinsichtlich der Haushalte von Kommunen und Ländern nur schwer beziffern lassen. So entsteht, stellt man die höheren Ausgaben für einen kostenlosen ÖPNV den sinkenden Kosten für Verkehrsinfrastruktur gegenüber, insgesamt der Eindruck, dass das Einsparpotential relativ gering wäre. Gestiegene Lebensqualität lässt sich nur schwer quantifizieren und ist deshalb in Haushaltsdebatten nur selten Thema.
Die Diskussion über einen kostenlosen Nahverkehr steckt in Deutschland noch in den Kinderschuhen. Vor allem fehlt es an breitangelegten Forschungsarbeiten, die auch für größere Ballungsräume belastbare Zahlen liefern. Zwar gibt es europaweit einige Kommunen, die den Nahverkehr erfolgreich umgestellt haben, besonders in Frankreich. Aber das betrifft vor allem kleine und mittelgroße Städte, deren Situation nicht ohne weiteres übertragbar ist. Hinzu kommt, dass der Nahverkehr in Deutschland meist in Verkehrsverbünden organisiert ist. Das macht die Abstimmung kompliziert. Gerade das aber wird für die Zukunft notwendig sein, denn ein kostenfreier ÖPNV kann sein Potential nur entfalten, wenn die Kommunen ihre Kräfte bündeln, insbesondere in Ballungszentren mit vielen Pendlern.
Anmerkungen
1 Michael Gramm/Markus Pesch: Kostenlose Nutzung des ÖPNV am Beispiel der Stadt Hasselt, http://www.boeckler.de/pdf_fof/S-2009-207-4-1.pdf
2 Marvin Gehrke/Stefan Groß: Fahrscheinfrei im ÖPNV, http://digital.zlb.de/viewer/content?action=application&sourcepath=15912805/DP3_Gehrke.pdf&format=pdf