Í hvers þágu starfar Alþjóða gjaldeyrissjóðurinn ?

Elías Davíðsson, 3. mars 1979

[Þess ber að geta að allar tölulegar upplýsingar hafa breyst verulega frá því þessi grein var samin. Einnig lýsir eftirfarandi grein ekki sem skyldi starfsháttum Sjóðsins, eins og þeir eru í dag. Höfundur lýsir einnig fyrirvara á einstökum þáttum greiningar sinnar. En meginmarkmið Sjóðsins – að stuðla að alþjóðavæðingu í þágu ráðandi auðstétta heimsins – hefur ekki breyst frá því greinin var samin. Að mörgu leyti beitir Sjóðurinn enn svipuðum meðölum í þágu málstaðar síns og á áttunda áratug síðustu aldar . Ennfremur eru þær breytingar sem hafa átt sér stað innan Sjóðsins í þágu lýðræðis eða “opnunar”, fremur yfirborðslegar. Völd Sjóðsins hafa aukist verulega eftir fall Berlínarmúrsins. Af þeim sökum getur Sjóðurinn leyft sér að sýna aukið “umburðarlyndi” í samskiptum sínum við varnarlausa aðila. Slík “opnun” ógnar á engan hátt völdum ráðandi aðila í Sjóðnum en bætir ímynd þeirra. Greinin hefur því enn erindi til lesenda í dag. ED, Janúar 2000]. Meðal erlendra nýrra heimilda má nefna:

A Critique of the IMF’s Role & Policy Conditionality eftir Martin Khor http://www.twnside.org.sg/title/geseries4.htm

 
Alþjóða gjaldeyrissjóðurinn (eða IMF, International Monetary Fund), er í dag valdamesta fjölþjóðastofnun í heiminum, ef öflugustu hernaðarbandalögin tvö eru undanskilin. Vald IMF liggur ekki í persónugervingu hagfræðinga, lögfræðinga eða jafnvel stjórnenda þess. Og ekki heldur í auðæfum Sjóðsins, sem eru nú hvorki meira né minna en 47 milljarðir SDR (um 60 milljarðir dollara). Vald Sjóðsins liggur fyrst og fremst í óskrifuðu umboði sem lánamarkaðir á Vesturlönum veita honum til að stýra og hafa eftirlit með fjármálum einstakra ríkja. Helstu lánastofnanir á Vesturlönum jafnt stórbankar draga úr lánum eða neita jafnvel að lána þeim ríkjum, sem vilja ekki fylgja “ráðleggingum” eða “skipunum” Sjóðsins.

Hér á landi hefur verið undarlega hljótt um eðli og hlutverk IMF, þótt Ísland hafi gerst aðili að Sjóðnum þegar árið 1945 og haft náin samskipti við hann í mörg ár. Sérfræðingar IMF koma reglulega [árlega] til landsins til “viðræðna við stjórnvöld, ráðherra, fulltrúa Seðlabankans og Þjóðhagsstofnunar um efnahags- og fjárhagsmál” (Mbl. 12.11.78). Með fréttum af ofangreindu tagi er nokkurn veginn upptalin sú vitneskja, sem þjóðinni er látin í té um samskipti Íslands við IMF. Að öðru leyti eru þau hulin ábreiðu sérfræðiþekkingar og trúnaðar. Það er því engin furða, að fáir stjórnmálamenn hafi gefið máli þessu einhvern gaum. Aukin vitneskja um samskipti Íslands við Sjóðinn myndi þó vafalaust fræða margan stjórnmálamann um efnahagsstefnu íslenska samfélagsins á liðnum 30 árum. Eftirfarandi greinargerð er því ætlað að skýra frá eðli IMF og lýsa þeim áhrifum sem afskipti Sjóðsins hafa á fullveldi þjóðríkja og velferð almennings.

IMF – Valdstofnun ríkra þjóða
 
IMF var stofnaður árið 1945 að frumkvæði Bandaríkjanna og í samræmi við útþensluviðleitni bandarísks fjármagns eftir heimsstyrjöldina síðari. Markmið með stofnun IMF var, eins og segir í stofnskránni, að “auðvelda vöxt og viðgang alþjóðaviðskipta” og ennfremur “stuðla að afnámi takmarkana á notkun gjaldeyris, sem hindra vöxt alþjóðaviðskipta”.

Fjárhagsleg skipan IMF er allflókin. Ég mun því ekki fjalla um hana nema að því marki sem þarf til að útskýra megintilgang Sjóðsins. Eignir IMF myndast af nokkrum fjármagnsstraumum er berast þangað aðallega úr þrem áttum: Í fyrsta lagi hlutafjárframlög – kvóta – aðildarríkja í formi gulls og eigin myntar (um 80% af eignum Sjóðsins); í öðru lagi lán sem olíuríki hafa veitt IMF svo að hann geti endurlánað með hagkvæmum kjörum (um 16%); í þriðja lagi lán sem tíu öflugustu auðvaldsríkin (Tíu-ríkja hópurinn svonefndi, [eða GAB-ríkin]) og Sviss hafa veitt og veita IMF við og við, til þess að IMF styrki samheldni þeirra gagnvart fátækari þjóðum (um 4%).

Valdahlutföll innan IMF ráðast af hlutafjárframlögum aðildarríkjanna. Það gefur að skilja að fjársterk ríki ráði yfir Sjóðnum og reyni að beita honum í eigin þágu. Á upphafsárum Sjóðsins réðu Bandaríkin algerlega stefnu IMF; þá voru helstu ákvarðanir varðandi lánastefnu IMF háðar samþykki fjármálaráðuneytisins í Washington. En nú verða Bandaríkin að ráðfæra sig við fáein auðug ríki til viðbótar – helstu GAB-ríkin – þegar þau hyggjast treysta hagsmuna og hins alþjóðlega fjármálaheims.

Til samans ræður Tíu-ríkja hópurinn (Bandaríkin, Belgía, Bretland, Frakkland, Holland, Ítalia, Japan, Kanada, Svíþjóð og Vestur-Þýskaland) yfir rúmlega 56% af atkvæðamagni í Sjóðnum, á meðan afgangurinn er í höndum hinna aðildarríkjanna, 127 að tölu, miðað við lok ársins 1978. Þessi valdahlutföll þýða t.d. að fulltrúar 610 milljóna saddra íbúa ofangr. 10 ríkja geta beitt fyrir sig og sína rúmum helming atkvæða í stjórn IMF á meðan fulltrúar 630 millj. svangra Indverja í Sjóðnum verða að sætta sig við að tefla fram 2,9% atkvæða til að vernda hagsmuni sína. En þótt yfirráð Bandaríkjanna innan IMF séu ekki lengur alger, hafa Bandaríkin enn ein sér neitunarvald í stjórn IMF, þegar um meiriháttar ákvarðanir er að ræða. Bandaríkin geta með þessum móti komið í veg fyrir grundvallarbreytingar á skipan og stefnu IMF, t.d. í átt að auknu réttlæti og lýðræði.

Aðild að IMF skerðir fullveldi þjóðríkja
 
Sú þjóð, sem lætur aðgang að gjaldeyri lúta lögum framboðs og eftirspurnar, er að afsala sér einu mikilvægasta stjórntæki til að viðhalda greiðslujöfnuði við útlönd og fullveldi sínu. Þar sem iðnaður er lítt þróaðir og fábrotinn, þ.e. í ríkjum sem flytja aðallega út óunnar vörur og hráefni, leiðir hömlulaus gjaldeyrisverslun iðulega til gjaldeyrisskorts, m.a. vegna vægis innflutningsins í þjóðarbúskapnum og vegna valdaaðstöðu innflutningsaðilja.

Stofnskrá IMF, sem aðildarríki Sjóðsins verða að undirrita, skerðir fullveldi þeirra einmitt á sviði gjaldeyrismála. Kvaðir sem stofnskráin setur stjórnvöldum aðildarríkja fækka verulega valkostum þeirra varðandi stjórnun efnahagsmála þjóða sinna.

Samkvæmt XIV grein stofnskráinnar eru aðildarríkin skuldbundin til að setja engar frekari hömlur á notkun gjaldeyris en fyrir eru við undirritun þessarar greinar. Skv. IV grein skuldbinda aðildarríkin sig til að ræða árlega við fulltrúa Sjóðsins um möguleikana til að aflétta eftirstöðvum hugsanlegra gjaldeyristakmarkana. Skv. VIII gr. skuldbinda aðildarríkin sig til að veita Sjóðnum ýtarlegar upplýsingar um efnahagsmál sín, eftir nánara samkomulagi við Sjóðinn. Fleiri ákvæði un þau ofangreindu skerða fullveldi aðildarríkja IMF, t.d. kvaðir um gengisskráningu, en of langt mál yrði að greina frá þeim hér.

Í mörgum seðlabönkum, fjármálaráðuneytum og viðskiptaráðuneytum aðildarríkjanna er að finna menn, sem dvalist hafa um tíma hjá IMF í Washington (eða systurstofnun þess, alþjóðabankanum) og virka í reynd sem erindrekar viðkomandi stofnana í eigin landi. Af ýmsum ástæðum, sem of langt mál yrði að rekja hér, tileinka þessir menn sér viðhorf Sjóðsins til efnahasg- og stjórnmála og telja sér skylt að beita sér fyrir þessum viðhorfum innan stjórnsýslunnar. Þegar þessi viðhorf leiða þá til þess að sýna Sjóðnum meiri hollustu en til stjórnvalda sinna, þá er hætta á ferðum. Það er t.a.m. óhjákvæmilegt að túlka opinbera yfirlýsingu Sigurgeirs Jónssonar, aðstoðarseðlabankastjóra, gegn setningu sérstaks ferðamannagjalds á liðnu ári, öðru vísi en sem áminningu frá erindreka IMF til íslenskra stjórnvalda (sjá Vísi 11.9.78).

Lánastefna IMF sem drottnunartæki
 
Lokatakmark IMF er að rífa niður allar hömlur á flutningi fjármagns og vöru. Það er engin tilviljun að þetta skuli einnig vera sú stefna sem starfsemi fjölþjóða auðhringa grundvallast á, enda eru ráðandi aðilar í Sjóðnum (Tíu-ríkja hópurinn), einmitt heimaríki langflestu fjölþjóða auðhringa.

Frelsi í gjaldeyrismálum hjá óiðnvæddum ríkjum leiðir yfirleitt til gjaldeyriserfiðleika, þ.e. til greiðslu- eða/og viðskiptahalla gagnvart útlöndum. Stofnendur IMF gerður sér grein fyrir þessum afleiðingum af gjaldeyris- og viðskiptafrelsinu. Þess vegna urðu þeir að gera ráð fyrir myndun öflugra sjóða á vegum IMF sem Sjóðurinn gæti notað til að veita aðildarríkjum er þjást af greiðsluhalla, skilyrðisbundin lán. Með slíkum lánum er meiningin að koma í veg fyrir að aðildarríkin leysi gjaldeyriserfiðleika sína með því að setja gajdleyris- og viðskiptahömlur, sem væru andstæðar hagsmunum ráðandi aðilja í Sjóðnum.

Þegar aðildarríki neyðast til að taka greiðslujöfnunarlán hjá IMF umfram það sem svarar til gullframlags þeirra, aukast kvaðir Sjóðsins frá því sem einföld aðild gerir og verða að beinum afskiptum af innanríkismálum. Tilmæli IMF til íslenskra stjórnvalda í sambandi við efnahagsaðgerðir 1. des. sl. eru tilraun til slíkra afskipta. Skilyrði IMF ganga mismunandi langt í slíkum afskiptum, allt eftir umfangi og eðli lánanna. Yfirleitt er ekkert látið uppi um skilyrði Sjóðsins, nema þegar þau ná vissri “hörku” svo sem við svonefndar “stabilization”-áætlanir. IMF hefur engar herdeildir til að þvinga stjórnvöld aðildarríkja til hlýðni. Samspil IMF og hins alþjóðlega fjármálaheims er samt nægilega augljóst og virkt til að koma lántökuríkjum á kné, enda vilja þau síðarnefndu ekki missa lánstraust hjá lánastofnunum Vesturlanda eða eiga viðskiptabann yfir höfði sér (sbr. Chile fyrir valdatökuna). Þegar svo er komið, verða stjórnvöld að velja milli þess ap hvetja almenning í landi sínu til samtvinnaðrar stétta- og sjálfstæðisbaráttu gegn erlendum drottnurum og innlendum bandamönnum þeirra eða hlýða fyrirmælum frá varðhundrum hins alþjóðlega fjármálaheims. Oftar en ekki velja stjórnvöld síðari leiðina, sem krefst af þeim minni fórna. Þau verða þá að bæla niður óánægju alþýðufólks í viðkomandi landi, jafnvel með valdi, enda leiðir fyrirskipuð efnahagsstefna IMF iðulega til mótstöðu alþýðusamtaka. Þessa leið völdu t.d. stjórnvöld Egyptalands og Perú eru þau afnumdu árið 1977 niðurgreiðslur á matvörum (að undirlagi IMF) og skutu á almenning sem mótmælti þessum ráðstöfunum. Einnig í Evrópu hefur IMF afhjúpað sig sem óvinur launafólks, t.d. í Portúgal, Ítalíu og Bretlandi. Dagblaðafréttir af viðnámi þarlendra gegn IMF hafa hins vegar verið litaðar af viðhorfum Sjóðsins og fjármálaheimsins. Þess vegna er það nokkuð almenn trú, að Sjóðurinn sé hlutlaus stofnun, hluti af kerfi Sameinuðu þjóðanna, að þar starfi réttsýnir og vitrir hagfræðingar og að tilmæli og kvaðir IMF séu e.t.v. bitur en þörf lækning.

Afleiðingar af lántökum hjá IMF: Skuldagildran
 
Það er vert að undirstrika, að hagfræðingar og forráðamenn IMF vita mæta vel hverjar eru afleiðingar af stefnunni, sem þeir neyða þjóðríki til að fylgja. Skrif þeirra í ritum Sjóðsins, s.s. IMF Survey, Finance and Development, o.fl. sýna að þeir gera sér grein fyrir gagnrýni andstæðinga sinna. En bæði einhlíða menntun og rifleg kjör þeirra, og sá lagalegi rammi sem þeir vinna eftir, gerir þeim ókleift að skilja eða a.m.k. taka tillit til vandamála alþýðufólks í heiminum, einkum í þróunarríkjum.

Sérfræðingar IMF mæla gjarnan með eftirfarandi aðgerðum til að rétta af greiðslujöfnuð aðildarríkja Sjóðsins (eftirlætisaðgerðir IMF í sambandi við “stabilization”-áætlanir):
– að vextir verði hækkaðir
– að gengið verði fellt
– að niðurgreiðslur æa nauðsynjavörum verði afnumdar
– að ríkisfyrirtæki verði seld einkaaðilum
– að félagsleg þjónusta verði dregin saman
– að verðlagseftirlit verði afnumið
– að gjaldeyrishömlum verði aflétt

Til að framfylgja slíkum tilmælum svo að þau beri árangur (frá sjónarmiði IMF og aðstandenda þess) er óhjákvæmilegt að skerða ýmis mannréttindi, yfirletti félagsleg en stundum einnig stjórnmálaleg. Stjórnvöld ýmissa ríkja s.s. Fillipseyja, Chile, Brasíliu og Argentínu, hafa fylgt slíkri stefnu samvískulega, með stuðningi IMF og annarra vestrænna fjármálastofnana. Þessi ríki hafa afnumið lýðræðið, bannað frjáls verkalýðssamtök og komið upp öflugri leynilögreglu til varnar viðskipta- og gjaldeyrisfrelsinu.

En jafnvel þeir, sem hafa litlar áhyggjur þótt verkalýðrleiðtogar í fjarlægum löndum sitji bak við lás og slá, verða að horfast við þær efnahagslegu afleiðingar sem ofangreind tilmæli kunna að hafa í för með sér.

Með vaxtahækkun á innlendum lánamarkað eykst aðsókn eftir erlendu lánsfé. Sé aðgangur að erlendum gjaldeyri frjás (eins og IMF mælir með), skapast þrýstingur í átt að gengisfellingu. Með hækkuðum vöxtum versnar jafnframt rekstraraðstaða þjóðlegra atvinnugreina og samkeppnisstaða þeirra versnar gagnvart innflutningi. Þetta leiðir til aukinnar eftirspurnar eftir innfluttum vörum, þ.e. ef innflutningur er frjáls og tollar í lágmarki (einnig í samræmi við við hugmyndafræði IMF). Allar þessar samverkandi aðgerðir stuðla að áframhaldandi vítahring gjaldeyriskreppu hjá viðkomandi þjóð ogleysa því ekki til lengdar greiðsluhalla hennar. Gengisfellingar leysa heldur engan vanda, því þær bitna jafnt á innflutningi þjóðnýttra rekstrar- og fjárfestingarvara sem og á innflutningi lúxusvarnings, a.m.k. þar sem eitt jafnaðargengi gildir fyrir allan innflutning. Ofangreindar ráðstafanir (vaxtahækkun, gengisfellingar) leiða svo til víxlhækkana verðs og kaupgjalds og stuðla þannig að óðaverðbólgu, nema stjórnvöldum hafi tekist að lama að mestu starfsemi frjálsra verkalýðssamtaka. Reynsla ýmissa þjóða sýnir, að framkvæmd IMF-stefnunnar í lýðræðisríkjum leiðir til þess að þau sökkva dýpra og dýpra í skuldagildru Sjóðsins og fjölþjóðlegra fjármálastofnana.

Tilmæli IMF um hækkun útlánsvaxta á innlendum lánamarkaði koma sér hins vegar vel fyrir suma. Þau fyrirtæki sem hafa greiðan aðgang að alþjóðlegum lánamörkuðum – oftast fjölþjóðafyrirtæki – styðja stefnu IMF. Hér á landi má nefna eftirfarandi fyrirtæki, sem eðli sínu samkvæmt ættu að vera hlynnt vaxtastefnu IMF: Flugleiðir, IBM, ÍSAL, Járnblendifélagið, Sölumiðstöð Hraðfrystihúsanna og Sambandið. Slík fyrirtæki liða ekki rekstrarfjárskort, þótt vextir innanlands rjúki upp úr öllu valdi. Með versnandi rekstraraðstöðu innlendra keppinauta, geta ofangr. fyrirtæki treyst betur á einokun sína með því m.a. að kaupa upp þá fjárvana keppinauta, sem gefast upp. Lesendur geta vafalaust tínt til viðeigandi dæmi um slíka þróun úr efnahagssögu lýðveldisins.

Samskipti Íslands við IMF
 
Um samskipti Íslands við IMF er ekki fjölyrt, hvorki í almennum fjölmiðlum né í sérritum Seðlabankans. Þó liggur fyrir að heildarskuld Íslands hjá IMF er nú um eða yfir 20 milljarðar króna, er skiptist í þrjá flokka: Lán skv. “tranche policy”, svonefnd “olíulán” og lán skv. “compensatory financing policy”. Það er ekki ætlun mín hér að greina nánar milli þessara lánategunda, þótt slíkt væri vafalaust fróðlegt. Hins vegar er rétt að geta þess, að lán hjá IMF samsvara ekki venjulegum “yfirdráttarreikningum” í bönkum. Þessum lánum fylgja nefnilega skilyrði um framkvæmd vissrar efnahagsstefnu sem IMF kallar “skynsamlega” og skilyrði um “samvinnu” við Sjóðinn. Tilraun mín til að upplýsa nánar hvað IMF hefur kallað “skynsamlegt” hér á landi og í hverju “samvinna” Íslendinga við Sjóðinn er fólgin hefur ekki borið árangur. Forsætisráðherra Ólafur Jóhannesson staðfesti í símtali við mig þann 5. okt. sl. að hvorki óbreyttir borgarar né alþingismenn fengju að vita hver væru skilyrði, tilmæli eða kvaðir sem IMF setur fyrir lánum sínum.

Samkvæmt heimildum um “lánaþak” sem hægt er að reikna út með því að kanna skýrslur IMF, virðist að Ísland hafi nú tæmt eða sé u.þ.b. að tæma þá lánamöguleika hjá Sjóðnum, sem draga tiltölulega vægan kvaðadilk á eftir sér. Með áframhaldandi greiðsluhalla (sem hefur nú varað í 8 ár í röð), er hætt við að Ísland neyðist til að undirgangast svonefnda “stabilization”-áætlun, sem mundi þýða að IMF færi stjórna landinu. Þetta myndi eflaust gleðja ýmsa, s.s. forráðamenn Verslunarrráðs og forstjóra áðurnefndra stórfyrirtækja. En afleiðingarnar fyrir íslensku þjóðina í heild yrðu afdrifaríkar, sbr. tilmæli IMF í sambandi við “stabilization”-áætlun sem Ísland undirgekkst árin 1960-1962, sem skilyrði fyrir yfirdráttarheimild skv. “standby”-fyrirkomulagi.

Þar sem markmið IMF er ekki – ég endurtek – ekki að stuðla að uppbyggingu þjóðlegra atvinnugreina og að efnahagslegu sjálfstæði, heldur að tryggja handhöfum alþjóðlegs fjármagns alheimsmarkað fyrir vörur og fjárfestingartækifæri, mun IMF-stjórnun hér auðvelda innreið fjölþjóða auðhringa, kalla fram verulega kjaraskerðingu og ganga e.t.v. endanlega frá sjálfstæði íslensku þjóðarinnar.

Niðurlagsorð

Í þessari greinargerð hefur verið skýrt frá eðli IMF, skipan Sjóðsins, valdahlutföllum innan sjóðsstjórnar og frá hugmyndafræði Sjóðsins í efnahagsmálum. Ennfremur var skýrt frá því hvernig IMF notfærir sér neyð fátækra og óiðnvæddra þjóða til að sveigja efnahagsstefnu þeirra í þágu ráðandi afla í alþjóðlegum viðskiptum og fjármálum.

Hinn alþjóðlegi bankaheimur (aðallega fjölþjóða bankar) metur lánshæfni þjóðríkis m.a. eftir því hvort viðkomandi ríki sé aðili að IMF. Hafi viðkomandi ríki gengist in á “standby”-fyrirkomulag á vegum Sjóðsins, eykst lánstraust þessa ríkis. Þetta – en ekki trú þjóðríkja á heilindi Sjóðsins – mun vera meginástæða fyrir aðild 138 ríkja að Alþjóða gjaldeyrissjóðnum, þ.m.t. sumra sem reka áætlunarbúskap.

Í greinargerðinni var vikið að pukrinu sem er viðhaft í kringum samskipti þjóðríkja við Sjóðinn svo og að þeirri hollustu sem Sjóðnum er sýnd af einstökum embættismönnum stjórnsýslunnar.

Ég tel mig hafa sýnt, bæði með rökum og dæmum, að Alþjóða gjaldeyrissjóðurinn er óvinur vinnandi stétta í heiminum og að efnahagsstefnan sem Sjóðurinn “mælir með” – sem skilyrði fyrir lánveitingum sínum – stuðlar víða að afnámi grundvallar mannréttinda.

Það er hægt að draga ýmsar ályktanir af ofangreindri úttekt: Varðandi upplýsingaskyldu og starfshætti Seðlabanknas; varðandi utanríkisstefnu landsins; varðandi efnahagsstefnu stjórnvalda á ýmsum tímum; varðandi stéttarlega greiningu þjóðfélagsins; og fleira. Ég mun þó láta staðar numið hér en vona að þeir sem láta hagsmuni alþýðufólks og þjóðfrelsis sig varða, efli þekkingu sína um þessi mál og noti þekkinguna síðan í samræmi við þessar hugsjónir.

Helstu heimildir:
1. IMF Survey (fréttbréf IMF) og Finance and Development (tímarit IMF)
2. “Stand-By Arrangements and the IMF” eftir Joseph Gold, aðallögfræðing IMF, Washington, 1970
3. “Multinational Corporations in World Development”, United Nations, New York, 1973
4. “The Debt Trap: The IMF and the Third World”, eftir bandaríska stjórnmálafræðinginn Cheryl Payer, Penguin, 1974 (á sænsku: “Skuldfällen”, Tidens Forlag, Stockholm, 1977)