Réttarstaða Jerúsalemborgar (*)

Elías Davíðsson, 1997

Jerúsalemmálið er á ný á dagskrá alþjóðlegra stofnana. Það er eitt mesta bitbein Ísraelsríkis og Palestínumanna og hefur verið um langa hrið. Staða Jerúsalemborgar er einnig mikilvæg fyrir múslima og kristna menn um allan heim sem líta á Jerúsalem sem helga borg.

Varanleg lausn á stöðu Jerúsalemborgar yrði því að taka mið af hagsmunum og óskum allra hlutaðeigandi aðila. Það eru þrjár meginleiðir til að leysa vandamálið um Jerúsalem:

* Að láta Ísraels- og Palestínumenn leysa málið í beinum samningum sín á milli.
* Að vísa málið til alþjóðlegs gerðardóms sem myndi taka mið af óskum gyðinga, kristinna og múslima í heiminum.
* Að leysa málið á grundvelli þjóðarréttar og samþykkta Sameinuðu þjóðanna.

Lausn byggð á beinum samningum deiluaðila
Árangur sem fæst af beinum samningum endurspeglar eðli málsins samkvæmt valdahlutföll deiluaðilanna, valkosti hvers þeirra um sig og aðstöðu þeirra til að þrýsta á mótaðila sinn. Í þessu tilviki er gífurlegur aðstöðumunur – hernaðarlegur, efnahagslegur og stjórnmálalegur – milli deiluaðilanna, þ.e. milli Ísraelsríkis og palestínusku viðræðuaðilanna. Sanngjarnir samningar, sem báðir aðilar geta unað, eru óhugsandi við svo ójafna samningsaðstöðu.

Ísraelsstjórn breytir daglega – með eignarnámi á landi, sprengingum húsa, eflingu landnemabyggða gyðinga og með tilraunum til að fækka Aröbum í Jerúsalem – þeim hlutlægu forsendum sem yrðu lagðar til grundvallar endanlegum samningum. Hún getur hvenær sem er gengið út frá samningsborðinu án þess að eiga í hættu að verða fyrir verulegum þrýstingi af hálfu mótaðila.

Hvað Palestínumenn snertir, skortir þá alla aðstöðu (vopnastyrk, fjárstyrk, pólitískan bakhjarl og fleira) til að beita Ísraelsstjórn þrýstingi við samningaborðið. Staða Palestínumanna við samningaborðið er áþekk stöðu betlara sem biður mótaðila að vera góðan við sig og verður að sýna þakklæti sitt í verki fyrir hvern mola sem hann fær úthlutað.

Þessi mjög svo ójafna aðstaða "samningsaðilanna" endurspeglar sig með áþreifanlegri hætti útí á vettvangi. Það er augljóst að samkomulag sem gert er við slíkar aðstæður getur ekki orðið sanngjarnt og myndi þar af leiðandi ekki vara lengi.

Alþjóðlegur gerðardómur
Þessi leið hefur þann kost að taka mið af óskum og tilfinningum gyðinga, múslima og kristinna manna gagnvart Jerúsalem. Þótt þessi aðferð til að leysa málið virðist skynsamleg og sanngjörn, er stærsti löstur hennar sá að lausnin yrði að grundvallast á huglægu mati. Hvaða maður eða stofnun væri í stakk búin til að vega og meta með sanngirni tilfinningar sem gyðingar, kristnir menn og múslímar bera til borgarinnar helgu? Bera saman epli og perur svo rétt sé? Og hvernig á síðan að breyta þessu mati í réttláta og varanlega framkvæmdaáætlun?

Lausn grundvölluð á þjóðarrétti
Slík lausn hefur þann kost að byggja á alþjóðlega viðurkenndum réttarreglum, ákvæðum alþjóðlegra samninga og á samstöðu þorra aðildarríkja Sameinuðu þjóðanna um inntak "réttlátrar og varanlegar" lausnar á deilu Ísraels og Palestínumanna (sbr. ályktanir Sameinuðu þjóðanna um lausn deilunnar, sem þorri aðildarríkja hefur stutt). Slíkur grundvöllur að lausn er augsýnilega hlutlægastur þeirra allra og líklega sá sem myndi verða sanngjarnastur þegar upp er staðið.

Deiluna um Jerúsalem þarf að leysa án tafar. Leysist deilan ekki með viðunandi hætti innan tíðar, gætu yfirráð síonista yfir Jerúsalem ásamt viljaskorti Vesturlanda til að taka á málinu leitt til blóðugra alþjóða átaka, einkum milli hins múslimska heims og Vesturlandabúa. Þess vegna ber öllum þeim, sem vilja stuðla að lausn þessa máls, að kynna sér vel lagalegar hliðar þess.

Núverandi réttarfarsstaða Jerúsalemborgar
Ísraelsríki ræður í dag yfir öllu landsvæði Jerúsalemborgar. Allir íbúar þessa svæðis lúta yfirráðum ísraelskrar stjórnsýslu. Í stríðinu 1967 ("sex daga stríðinu") hertók Ísrael austurhluta Jerúsalemborgar, þar á meðal gömlu borgina, og innlimaði þennan hluta þrem vikum síðar í Ísrael. Þann 30. júlí 1980 ögraði ísraelska þingið, Knesset, allri heimsbyggðinni með því að samþykkja frumvarp sem lýsti Jerúsalemborg "ævarandi höfuðborg" Ísraels. Allar ríkisstjórnir í Ísrael, hvort sem þær teljast til vinstri eða hægri, hafa lýst því yfir að aftur verði ekki snúið.

Auk þess hefur Ísrael útvíkkað það svæði sem tilheyrir stjórnsýslu Jerúsalemborgar og nemur nú hvorki meira né minna en um þriðjungi alls Vesturbakkans. Með þessu móti vonaðist Ísraelsstjórn til að geta haldið yfirráðum sínum á þeim svæðum sem þyrfti síðar að semja um við Palestínumenn.

Enginn neitar því að trúaðir gyðingar beri sterkar tilfinningar til Jerúsalemborgar. Faðir undirritaðs óskaði þess heitt að mega deyja þar, sem hann og gerði. En tengsl trúaðra gyðinga við Jerúsalem eru fyrst og fremst andleg, ekki veraldleg. Jerúsalemborg hafði aldrei neina sérstaka þýðingu í gyðingdómnum. En stjórnir Ísraels hafa blásið upp þessi tilfinningatengsl, meðal annars í skólum landsins og á alþjóðavettvangi og sett Jerúsalem á stall sem kjarna gyðingdómsins. Trúaðir gyðingar vita auðvitað að þetta er hin mesta firra og sumir rétttrúaðir gyðingar lita jafnvel á þetta framtak nánast sem guðlast, þ.e. skurðgoðadýrkun, að dýrka jarðneskt svæði sem hermenn gæta. Meginástæðan fyrir því að Ísraelsstjórn þarfnast þessarar goðsagnar er veik réttarfarsleg staða hennar í málum Jerúsalemborgar.

Fáum er ljóst að Ísraelsríki hefur í raun ekkert lagalegt tilkall til neins hluta Jerúsalemborgar. Yfirráð þess yfir borginni grundvallast eingöngu á hernaðarlegum yfirburðum.

Af þeim sökum telur heimsbyggðin allar ákvarðanir og ráðstafanir Ísraelsríkis, sem varða lagalega stöðu Jerúsalemborgar, ólögmætar. Öryggisráð Sameinuðu þjóðanna hefur ítrekað lýst því yfir, að allar ráðstafanir Ísraelsríkis á herteknum svæðum, þar með talinni Jerúsalem, sem breyttu lagalegri stöðu, stjórnsýslu, íbúasamsetningu eða ásýnd landsins, væru ólögmætar. Öryggisráðið ítrekaði nokkrum sinnum afstöðu sína um að íbúar hernumdu svæðanna, þar með talin Jerúsalem, nytu verndar ákvæða IV. Genfarsáttmálans frá 12. ágúst 1949. Með því hefur Öryggisráðið undirstrikað, að það líti á Jerúsalem sem hernumið svæði. Það vekur eftirtekt að í þessum ályktunum er ekki vikið sérstaklega að "austurhluta" Jerúsalemborgar. Eins og verður sýnt fram á síðar, er þetta engin yfirsjón.

Hernám Jerúsalem árið 1948
Til þess að skilja þær róttæku breytingar sem Ísraelsríki framfylgdi í Jerúsalem er nauðsynlegt að horfa til baka til ársins 1948. Á þeim tíma var um helmingur af íbúum Jerúsalemborgar gyðingar. Ástæðan var fyrst og fremst hinn mikli innflutningur á gyðingum frá Evrópu í skjóli bresku umboðsstjórnarinnar í Palestínu (1917-1948). Áður voru Arabar í meirihluta í Jerúsalem en ófáir gyðingar (flestir strangtrúaðir) bjuggu í gömlu borginni. Flestir Arabar (Palestínumenn) bjuggu árið 1948 ekki í gömlu borginni heldur í þeim 15 íbúðahverfum sem fyrirfundust þá í nýja hluta borgarinnar. Þeir áttu um 40% af landinu, mannvirkjum og verslunum í þessum borgarhluta. Árið 1948 hertóku hersveitir síonista tólf þessara hverfa. Arabar (Palestínumenn) höfðu þá flúið frá þessum hverfum af ótta við hryðjuverk á borð við þau sem framin voru stuttu áður í Deir Jassin. Þrátt fyrir ítrekaðar og eindregnar ályktanir Sameinuðu þjóðanna, neituðu ráðamenn Ísraels að heimila flóttamönnum, um 50-60 þúsund manns, að snúa aftur til heimkynna sinna í Jerúsalem. Hús þeirra voru gerð upptæk og þau afhend innfluttum gyðingum.

Alþjóðavæðing Jerúsalemborgar
Tillaga allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna um skiptingu Palestínu sem hlaut afgreiðslu þann 29. nóvember 1947 (ranglega nefnd "ákvörðun Sameinuðu þjóðanna að stofna gyðingaríkið"), gerði ráð fyrir að Jerúsalem yrði hvorki hluti af "gyðingaríkinu" né af "Arabaríkinu" í Palestínu, heldur borg undir alþjóðlegum yfirráðum og undir stjórn Sameinuðu þjóðanna. Þessi tillaga var aldrei framkvæmd, en hún var aldrei afturkölluð heldur. Þessi tillaga er í dag eina viðurkennda skjalið sem hefur eitthvert réttarfarslegt vægi og varðar lagalega stöðu Jerúsalemborgar. Skjalið endurspeglar að vissu marki hugmyndir alþjóða samfélagsins um framtíð Jerúsalemborgar. Af þeim sökum viðurkennir ekkert ríki lögsögu Ísraelsríkis yfir Jerúsalem. Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna hefur mælst til við aðildarríkin að þau staðsetji ekki sendiráð sín í Jerúsalem. Þótt þessi tilmæli hafi ekki verið skuldbindandi, þótti flestum aðildarríkjum Sameinuðu þjóðanna, þar með talin Bandaríkjunum, rétt að virða þessi tilmæli og staðsetja sendiráð sín í Tel Aviv. Þessi hyggindi sýna að flest ríki gera sér grein fyrir þýðingu Jerúsalem-málsins fyrir hinn fjölmenna múslímska heim og vilja greinilega ekki ögra einn milljarð manns að óþörfu.

Tveir þættir til viðbótar
Frá þjóðréttarlegu sjónarmiði ber að geta tveggja atriða til viðbótar. Hið fyrra varðar hæfni Sameinuðu þjóðanna til að mæla með skiptingu Palestínu í tvö ríki (áðurgreind tillaga frá 29. nóv. 1947). Sumir sérfræðingar í þjóðarétti drógu í efa rétt Sameinuðu þjóðanna til að afhenda hluta af Palestínu til annarra, þar sem samtökin færu ekki með ráðstöfunarvald yfir Palestínu.

Samkvæmt þessu sjónarmiði er palestínska þjóðin eini fullvalda aðilinn í Jerúsalem og það er hún ein sem hefur lagalegan rétt til að ákvarða stjórnskipan heimalands síns, þar með talda réttarstöðu Jerúsalemborgar og ráðstöfun lands. Samkvæmt þessu sjónarmiði felst í tillögu allsherjarþings um skiptingu Palestínu tilræði við sjálfsákvörðunarrétt palestínsku þjóðarinnar, og þannig brot á sáttmála Sameinuðu þjóðanna. Og þar sem slíkur réttur er ófrávíkjanlegur og fyrnist ekki, eru allar ráðstafanir Ísraelsríkis sem miða að því að festa hernám sitt í sessi, ólögmætar og eru þess vegna afturkallanlegar.

Annað atriði, sem minnst var á að ofan, er hernám vesturhluta Jerúsalemborgar á árinu 1948 og innlimun þess í Ísraelsríki. Þótt Ísraelsríki hafi tekist að tryggja yfirráð sín yfir þessum hluta í hálfa öld í krafti aflsmunar og breyta í grundvallaratriðum samsetningu íbúanna, nægir slíkt ekki til þess að Ísraelsríki geti gert tilkall til löglegra yfirráða. Þær ráðstafanir sem Ísraelsríkið framfylgdi í báðum hlutum Jerúsalemborgar til að breyta samsetningu íbúanna (hrekja Araba og láta gyðinga setjast að í staðinn) eru alvarleg brot á þjóðarétti.

Samkvæmt viðurkenndum réttarreglum á Ísraelsríki ekkert tilkall til neins hluta Jerúsalemborgar og því ber að fjarlægja íbúa sem það "plantaði" þar, um leið og því ber að heimila þeim sem hröktust þaðan og afkomendum þeirra, að snúa aftur til heimila sinna.

Slík ráðstöfun myndi hiklaust mæta mikilli andstöðu af hálfu flestra núverandi íbúa í Jerúsalem (gyðinga). En spyrja má hvort þessir íbúar hafa rétt til þess að njóta ávaxta ólögmæts hernáms og hvort réttur þeirra til að vera um kyrrt hafi forgang gagnvart rétti flóttamannanna, sem hafa verið sviptir landi sínu og eigum? Er í raun nokkur eðlismunur frá réttarfarslegu sjónarmiði milli landnemabyggðanna sem stofnaðar voru árið 1967 eða síðar og þeirra landnemabyggða sem stofnaðar voru í Jerúsalem milli áranna 1948 og 1967? Ef leyfa skal Ísraelsríki að halda hernumdum svæðum þar sem að 50 ár séu liðin frá hernámi þeirra, má reikna með að Ísraelsríki myndi reyna að draga samningaviðræður við Palestínumenn á langinn til að festa í sessi tilkall sitt til svæða sem það hernam árið 1967, með tilvísun til hefðarréttar og fordæmisins frá vesturhluta Jerúsalemborgar. Það er hæpið að heimsbyggðin myndi samþykkja að skapa slíkt fordæmi í þjóðarrétti.

Lausn er ekki á næsta leiti
 Af öllu ofangreindu verður lesendum ef til vill ljóst, að lausn deilunnar milli Ísraels og Palestínumanna er ekki á næsta leiti. Meðan ekki tekst að leysa deiluna um Jerúsalem á viðunandi hátt er ekki sýnt að friður geti yfirhöfuð komist á þar í landi. En þar sem stjórn Ísraelsríkisins er staðráðin í því að festa í sessi ævarandi yfirráð sín yfir Jerúsalem og fær frjálsar hendur til þess frá hinum vestræna heimi, er hætt við að langlundargerð múslíma um heim allan þrjóti og þeir lýsi yfir heilögu stríði (jihad) til að frelsa Jerúsalem. Slíkt hefur áður gerst í mannkynssögunni en stríð af því tagi á okkar dögum gæti haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar í för með sér fyrir allt mannkynið. Lausn Jerúsalemmálsins er því mál sem varðar okkur öll.

(*) birtist upphaflega í Journal de Genève 18 október 1996 undir heitinu "La question de Jérusalem et ses aspects juridiques"